La zone d’aménagement concertée

Les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. Le périmètre et le programme de la zone d’aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. Sont toutefois créées par le préfet, après avis du conseil municipal de la ou des communes concernées ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, les zones d’aménagement concerté réalisées à l’initiative de l’Etat, des régions, des départements ou de leurs établissements publics et concessionnaires et les zones d’aménagement concerté situées, en tout ou partie, à l’intérieur d’un périmètre d’opération d’intérêt national. Une même zone d’aménagement concerté peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts.

La ZAC est une procédure, initiée par une personne publique, en vue de la réalisation de constructions de toute nature. Elle permet de produire du foncier prêt à bâtir : réorganisation du parcellaire, viabilisation des terrains, aménagement et équipement de la zone.

 

1. Définition

La zone d’aménagement concerté (ZAC) est une procédure d’urbanisme opérationnel, qui permet à une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation, de réaliser ou de faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés (art. L311-1 du Code de l’Urbanisme).

Une ZAC est toujours à l’initiative d’une personne publique (État, collectivité territoriale, établissement public ayant vocation). C’est une procédure d’initiative et d’intérêts publics, même si sa réalisation est susceptible d’être confiée à un aménageur privé. On parle abusivement de « ZAC publique », lorsque l’aménageur est public et de « ZAC privée », lorsque l’aménageur est privé. La loi relative aux concessions d’aménagement a unifié les deux anciens régimes (convention publique d’aménagement et convention ordinaire) en un régime de concession. Les ZAC ont pour objet l’aménagement ou l’équipement de terrains bâtis ou non bâtis, notamment en vue de la réalisation de constructions à usage d’habitation, de commerce, d’industries ou de service, d’ installations et équipements collectifs publics ou privés. À ce titre, la ZAC est susceptible de concerner la construction ex-nihilo, l’extension ou la réhabilitation.

 

2. Champ d’application

Les territoires concernés

La ZAC peut être créée sur le territoire de la commune qu’elle soit ou non dotée d’un PLU, sous réserve du respect des normes supérieures des DTA. Dans les communes situées dans le périmètre d’un SCOT, l’objet et la localisation des ZAC doivent être compatibles avec les orientations et les objectifs définis par le dit schéma dans les domaines de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’habitat, de transports, d’équipements et de services. La compatibilité d’une ZAC avec un SCOT s’apprécie très précisément à la lumière du contenu du « document d’orientation » du schéma.

Dans les communes non couvertes par un SCOT, la création et l’emplacement d’une ZAC pourraient être contrariés par l’application de la règle de « l’urbanisation limitée ».

Pour les communes disposant d’un PLU ou d’une carte communale, une ZAC peut être créée sur toutes les parties du territoire;

Pour les communes non pourvues d’un document d’urbanisme, une ZAC ne peut être créée en principe que dans les espaces déjà urbanisés.

Une ZAC peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts (art. L311-1 CU). On parle de ZAC « multi-sites ».

 

3.  Mise en œuvre

La création de la ZAC

La ZAC nécessite de mettre en place une concertation durant toute la durée de l’élaboration du projet, avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées (art. L300-2CU). Le dossier de création de la ZAC doit définir le mode de réalisation. L’aménagement et l’équipement de la zone est conduit soit directement par l’initiateur de la zone (régie), soit il est confié à une personne publique ou privée, par le biais d’une concession d’aménagement, qui peut se voir confier les acquisitions par voie amiable, d’expropriation ou de préemption (art. L300-4 et L300-5 du CU). Les constructions et aménagements réalisés dans les zones d’aménagement concerté (les voies et les réseaux publics intérieurs à la zone, les espaces verts et les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des futurs habitants ou usagers de la zone) mis à la charge des constructeurs ou des aménageurs sont exonérées de la taxe d’aménagement (TA) (L331-7 et R331-6 du CU).

Le périmètre et le programme de la ZAC doivent être approuvés soit par le conseil municipal ou par l’organe délibérant de l’EPCI, soit par le préfet, pour les ZAC créées à l’initiative de l’État, d’une Région, d’un Département ou de leurs établissements publics et les ZAC créées dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN).

 

La réalisation de la ZAC

Le dossier de réalisation définit le programme prévisionnel des constructions et des équipements publics, et décrit le bilan financier de l’opération. Les cessions de terrains à l’intérieur des ZAC font l’objet d’un cahier des charges qui est approuvé lors de chaque cession ou concession d’usage, selon les cas, par le maire ou le président de l’EPCI ou le préfet.

Régime juridique

Le projet d’urbanisme de la ZAC est inclus dans le plan local d’urbanisme (PLU). Le PLU peut en outre préciser la localisation et les caractéristiques des espaces publics, la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d’intérêt général et les espaces verts. Il peut également déterminer la surface de plancher dont la construction est autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de la destination des bâtiments (art. L123-3 du CU). Le cahier des charges doit indiquer le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée. Il peut en outre fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de réalisation de la zone (art. L311-6 CU). Ainsi il peut être plus contraignant que le PLU;

Le droit de délaissement

La création de la ZAC ouvre, pour tous les propriétaires de terrains situés dans son périmètre, le droit de mettre en demeure la personne publique de procéder à l’acquisition de leur terrain non bâti (art. L311-2 CU).

 

4. Intérêts et limites de l’outil

Les atouts de la ZAC

La ZAC est l’outil adapté pour les opérations d’une certaine ampleur et complexité. Elle permet à la fois le découpage ou le regroupement de parcelles, la viabilisation des terrains et la création de surface de plancher. L’acquisition des terrains peut se faire, comme pour toute opération d’aménagement, par voie amiable, par voie de préemption ou d’expropriation par la personne publique ou l’aménageur bénéficiant d’une concession d’aménagement, et n’est pas un préalable obligatoire à la création de la ZAC. La ZAC est une procédure adaptée pour engager de nouvelles urbanisations, ou restructurer fortement des zones sous-utilisées ou en friches (traitement des îlots à démolir et à réorganiser, par l’intervention de plusieurs promoteurs). La ZAC permet de constituer le cadre général d’une opération d’envergure permettant d’accueillir diverses opérations ponctuelles (permis de construire, lotissement). Elle conduit à une réflexion sur les équipements nécessaires et facilite leur financement en permettant de substituer au régime de la TA, un régime de participation contractuellement établi. Les contributions demandées à l’aménageur sont limitées au coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants des constructions de la zone (art. L311-4 du CU).

Mises en garde préalables à la réalisation

La ZAC n’est pas un outil approprié pour faire de la réhabilitation ou seulement améliorer les conditions de vie et de confort. Cette opération nécessite une bonne évaluation dans le cadre du bilan financier et une prise en compte de la charge foncière. Si les dispositions du PLU ne permettent pas la réalisation de la ZAC, il est nécessaire de réviser ou de modifier ce document.