Le projet urbain partenarial

Nouvel outil de financement des équipements publics créé par l’article 43 de la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion , dite loi « Boutin », le projet urbain partenarial -PUP-, codifié aux articles L. 332-11-3 et L. 332-11-4 du code de l’urbanisme, permet aux communes d’assurer le préfinancement d’équipements publics par des personnes privées (propriétaires fonciers, aménageurs ou constructeurs) via la conclusion d’une convention.

Au regard des précisions apportées par le décret du 22 mars 2010 (décret d’application de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion) sur les modalités de mise en œuvre de la convention de PUP, il convient d’en rappeler son objet, sa forme et son contenu.

 

L’objet de la convention du Projet Urbain Partenarial

• Le nouveau dispositif

Le PUP est défini à l’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme aux termes duquel : « Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents d’urbanisme en tenant lieu, lorsqu’une ou plusieurs opérations d’aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d’équipements autres que les équipements propres mentionnés à l’article L. 332-15, le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme ou le représentant de l’Etat, dans le cadre des opérations d’intérêt national mentionnées à l’article L. 121-2, une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements.

Cette convention ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci.

La convention fixe les délais de paiement. La participation peut être acquittée sous forme decontribution financière ou d’apports de terrains bâtis ou non bâtis.» Il ressort de ces dispositions que la convention de PUP peut être signée lorsqu’une ou plusieurs opérations privées d’aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d’équipements autres que les équipements propres à l’opération, mentionnés à l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme. Le PUP repose sur une opération privée qui présente un intérêt communal.

Le PUP est donc un nouveau moyen pour la commune de mettre à la charge de personnes privées le coût des équipements publics, tout en se distinguant, de par son champ d’application, du programme d’aménagement d’ensemble -PAE- et de la zone d’aménagement concerté -ZAC-. Si l’objet de ces mécanismes est similaire, leur dispositif n’est pas identique.

 

La distinction avec les participations dans les ZAC et au PAE

La participation dans les ZAC de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme est un mode de financement spécifique à ces zones définies à l’article L. 311-1 lesquelles, à la différence du PUP, ne sont pas adaptées à la réalisation d’équipements publics d’initiative privée.

A la différence du PAE (article L. 332-9 du code de l’urbanisme), qui consiste à programmer la réalisation d’équipements publics en secteur urbain et à en répartir le coût sur les constructeurs par voie règlementaire (délibération du conseil municipal), le PUP repose sur un contrat dont les parties fixent le montant de la prise en charge privée du coût des équipements publics, les délais de paiement et les modalités de cette participation. En outre, le PAE peut être institué en l’absence de documents d’urbanisme (POS/ PLU), alors que le PUP est restreint aux zones U et AU délimitées par le PLU ou les documents d’urbanisme en tenant lieu.

 

L’intérêt de la convention de PUP

Le propriétaire, le constructeur ou l’aménageur, toujours à l’initiative de l’opération privée d’aménagement ou de construction, peut avoir intérêt à proposer la signature d’une convention de PUP si son projet nécessite la réalisation d’équipements publics difficiles à financer a posteriori par la seule taxe locale d’équipement -TLE- et/ou si cette convention peut faire avancer plus rapidement les opérations.

Pour la collectivité, l’intérêt du PUP réside dans la souplesse du dispositif contractuel, la possibilité de prévoir un échelonnement des participations et, selon le MEEDDM (ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer), de percevoir, le cas échéant, une somme supérieure à celle qui résulterait de la seule TLE.

 

La forme de la convention de PUP

Les parties à la convention et sa signature

Sont compétents pour conclure une convention de PUP, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de PLU ou le représentant de l’Etat (préfet du département ou de région) dans le cadre des opérations d’intérêt national (OIN) mentionnées à l’article L. 121-2 du code de l’urbanisme.

La convention est signée, soit par le maire, dûment autorisé par le conseil municipal, soit par le président de l’EPCI compétent, habilité par l’organe délibérant de cet établissement (article R.332-25-1, al. 1er).

S’il est possible que deux collectivités puissent cosigner un PUP, la situation peut devenir délicate à gérer en cas de différends. Il est donc préférable de conclure une convention par commune ou de créer un EPCI qui reçoit délégation desdites communes pour le PUP.

Peuvent être contractants « privés », les propriétaires des terrains, les aménageurs et les constructeurs, étant entendu que le signataire de la convention est le porteur du projet.

 

Les mesures de publicité de la convention

La convention de PUP est tenue à disposition du public en mairie ou au siège de l’EPCI compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées (article R. 332-25-1, al. 2).

Elle fait également l’objet de mesures de publicité (article R. 332-25-2) :

– affichage en mairie (ou au siège de l’EPCI et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées) de la mention de la signature de la convention ainsi que du lieu où le document peut être consulté.

– publication de la mention de cette signature :

– au recueil des actes administratifs mentionné à l’article R. 2121-10 du CGCT, lorsqu’il s’agit d’une délibération du conseil municipal d’une commune de 3 500 hab. et plus.

– au recueil des actes administratifs mentionné à l’article R. 5211-41 du CGCT, s’il existe, lorsqu’il s’agit d’une délibération de l’organe délibérant d’un EPCI comportant au moins une commune de 3 500 hab. et plus.

– au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département, lorsqu’il s’agit d’une convention signée par le préfet.

La convention est rendue exécutoire à compter de l’affichage de la mention de sa signature en mairie ou au siège de l’EPCI compétent.

 

Le contenu de la convention de PUP

Si le principe de liberté contractuelle prévaut, la convention de PUP doit obligatoirement préciser :

– le périmètre couvert par la convention ;

– la liste des équipements à réaliser, le coût prévisionnel de chaque équipement, le montant total prévisionnel et les délais de réalisation ;

– le montant de la participation mise à la charge du cocontractant ;

– la forme de la participation (financière, apport de terrains bâtis ou non bâtis…) ;

– les délais de paiement de la participation ;

– la durée d’exonération de la TLE (qui ne peut excéder 10 ans) pour les constructions édifiées dans le périmètre délimité par la convention de PUP.

En dehors de ces mentions incontournables, la convention peut prévoir que si les équipements publics programmés ne sont pas réalisés dans les délais, les sommes représentatives du coût des travaux non réalisés sont restituées au cocontractant de la collectivité (sur le modèle du PAE). La convention peut aussi envisager la possibilité de conclure des avenants pour tenir compte des modifications qui pourraient survenir.

 

La délimitation des secteurs couverts par la convention

Le recours à la convention de PUP est limité aux zones urbaines -U- et aux zones à urbaniser -AU-, délimitées par les PLU ou les documents d’urbanisme en tenant lieu (à savoir les plans d’occupation des sols -POS- et les plans de sauvegarde et de mise en valeur d’un secteur sauvegardé – PSMV-). La carte communale est exclue du champ d’application du PUP.

Le périmètre des terrains d’assiettes des opérations de construction ou d’aménagement est délimité par un document graphique joint en annexe à la convention (article R. 332-25-1, al. 2 du code de l’urbanisme).

 

Les équipements pris en charge dans le cadre de la convention

Seul peut être mis à la charge de l’aménageur et du constructeur le montant correspondant aux équipements nécessaires à la satisfaction des besoins des usagers des futures constructions ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ses besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci.

Il s’agit de la réalisation d’équipements autres que les « équipements propres » mentionnés à l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme (l’équipement propre, nécessaire à la viabilisation et à l’équipement d’une construction ou d’un terrain, se distingue de l’équipement public car il est implanté en principe sur une propriété privée et bénéficie exclusivement au constructeur, à l’aménageur ou au lotisseur qui en a financé la réalisation).

 

Le montant de la participation

Les dispositions du code de l’urbanisme relatives au PUP ne précisent pas le mode de calcul de cette participation mais fixent un plafond (le coût des équipements publics nécessaires aux seuls besoins des futurs habitants ou usagers). Le principe de proportionnalité est rappelé (fraction du coût proportionnelle).

En l’absence de précisions sur les coûts visés, le coût d’un équipement doit s’entendre au sens large et ne pas se limiter au seul coût des travaux mais inclure tous les frais d’étude, le coût du foncier et l’engagement de frais divers.

 

Les modalités de paiement de la participation

La participation peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d’apport de terrains bâtis (existants avant la convention) ou non bâtis sans considération de leur implantation (dans le périmètre ou hors du périmètre de la convention). Le paiement en nature de travaux est impossible.

Dans le cas d’un équipement à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions, à l’occasion de plusieurs opérations successives devant faire l’objet de ZAC, de convention PUP ou de PAE, l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme précise que la répartition du coût de cet équipement entre ces différentes opérations peut être prévue dès la première, à l’initiative de l’autorité publique qui approuve l’opération.

 

Les délais de paiement de la participation

La détermination des délais de paiement est laissée à l’appréciation des parties à la convention. La participation peut, notamment, être versée avant l’engagement des travaux ou échelonnée pendant leur réalisation.

 

L’articulation avec les autres taxes et participations d’urbanisme

De même que pour les participations dans les ZAC ou au PAE, l’article L. 332-11-4 du code de l’urbanisme stipule que les constructions édifiées dans le périmètre délimité par une convention de PUP sont exclues du champ d’application de la TLE pour une durée limitée par la convention, qui ne peut excéder 10 ans.

En application de l’article L. 332-11-1 du même code, les constructions comprises dans le périmètre d’une convention de PUP sont également exonérées de la participation pour voirie et réseaux – PVR- (comme c’est aussi le cas pour les équipements couvert par une ZAC ou PAE). La convention de PUP étant conçue comme une alternative à la participation dans une ZAC ou à un PAE, le cumul avec ces autres participations n’est pas possible.

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